Consultas y reflexiones

LAS ADMINISTRACIONES NO ESTAN PARA CRITICAR,
DESCALIFICAR O “CONDENAR” A NINGUN CIUDADANO 

La parábola jurisprudencial en cuanto a las críticas municipales a los ciudadanos.

¿Puede un Ayuntamiento, o cualquier otro poder público, declarar a un ciudadano “persona non grata” a alguien?

En las relaciones entre Estados, el artículo 9 de la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas dispone que cualquier Estado puede, “sin tener que explicar su decisión" declarar “persona non grata” a un  miembro de la misión diplomática que otro Estado tiene acreditada ante él. El Estado acreditante tiene entonces la obligación de retirarlo o poner término anticipadamente sus funciones; en el caso (altamente improbable) de que no lo hiciera, el Estado receptor puede negarse a seguir reconociéndolo como miembro de la misión diplomática. Aunque también cabe esta declaración respecto de quien todavía no ha llegado, se trata en general de una forma educada (diplomática) de indicar la puerta de salida, de una expulsión diplomáticamente disfrazada de invitación.

Supuesto lo anterior, parece inconcebible que un Ayuntamiento o cualquier otro poder público pueda declarar “persona non grata” a nadie. Si se trata de un extranjero al que se pueda negar legalmente el derecho a permanecer en el territorio nacional, podrá la Administración adoptar la orden de expulsión u otra que corresponda, que será susceptible de control jurisdiccional. Pero a cualquier ciudadano que tiene el derecho de residir donde le parezca, de entrar, salir y desplazarse con absoluta libertad, no se le puede indicar que se marche, ni diplomáticamente ni en forma otra alguna.

Se podría decir que esas declaraciones como “persona non grata”, carecen de toda virtualidad jurídica, fuera de las relaciones diplomáticas, de manera que resultarían inocuas, irrelevantes.

No es así. La cuestión es más profunda: Las Administraciones no están para criticar a los ciudadanos, para descalificarles, para juzgarles. Y se aplica aquí el que Carl Schmitt llamaba el gran principio de distribución del Estado liberal: Los ciudadanos pueden hacer todo lo que no está prohibido, mientras que los poderes públicos, al contrario, sólo aquello para lo que están legalmente habilitados.

Todo esto se puede ilustrar con lo que podríamos llamar la parábola jurisprudencial en cuanto a las críticas municipales a los ciudadanos.

1995. Una decisión municipal con aroma a limpieza étnico-lingüísticas, que no encuentra respuesta judicial adecuada.

En 1995 y mediante su sentencia de 28 de julio, la Sala Primera del Tribunal Supremo puso fin al conflicto planteado entre tres padres de familia residentes en Cataluña que habían reclamado en los tribunales su derecho a educar a sus hijos en castellano, y el Ayuntamiento del municipio de su residencia. Este aprobó una moción que calificaba de “agresión lingüística” dicha iniciativa; en paralelo, la organización local de las juventudes de una formación nacionalista les declaraba “personas non gratas”. Uno de los padres demandó tanto a la Corporación como al comité local de las juventudes, pero su reclamación fracasó totalmente; la Sala primera declara que las juventudes se limitaban a expresar su radical discrepancia con los planteamientos lingüísticos de los padres. Y la moción del Pleno, añadía, no constaba que se hubiera difundido o divulgado, por lo que no pudo causar perjuicio alguno. Un resultado decepcionante y que muestra una total insensibilidad hacia el inquietante tufo a limpieza étnico-lingüística, aunque “light” que despedía todo el asunto.

No obstante, en ese caso, el Ayuntamiento se había limitado a descalificar la conducta de los padres, sin declararles “persona non grata”.

El caso del Ayuntamiento despechado y el cronista ingrato.

Demos ahora un paso atrás en el tiempo. Si que había una declaración de esa clase, en cambio, en el caso que resuelve a la postre la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 185/1989. Se trataba de que el Ayuntamiento de Priego de Córdoba había declarado asi a determinado ciudadano, revocando además su nombramiento como cronista de la ciudad; este acuerdo fue recurrido en vía contencioso-administrativa (por el cauce especial de la L 62/1978), alegando la supuesta vulneración del derecho al honor y la  Sala de lo Contencioso-administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Sevilla anuló este punto del Acuerdo, condenado al Ayuntamiento a indemnizar el daño moral, por entender que aquél suponía tratar al no grato de “indeseable para la colectividad, excluyéndole de la normal consideración y aprecio a que toda persona, por el mero hecho de serlo, tiene derecho". Además se entendió, con todo acierto, que no existe el menor respaldo normativo para que una Corporación Local, o en general la Administración Pública, pueda adoptar un pronunciamiento de este tipo. Esta sabia sentencia fue sin embargo revocada por otra de 19 septiembre 1987 de la Sala 5ª del Tribunal Supremo, para la que la declaración de una persona como “non grata” constituiría la  mera “manifestación sobre el desagrado que una persona produce a otra, aunque ésta sea una Corporación Pública", sin atribución de cualidades o defectos que puedan hacer desmerecer en el concepto público.

Recurrida en amparo dicha sentencia, el Tribunal Constitucional respalda la apreciación de la Sala Primera en cuanto a que la declaración no lesionaba el honor del recurrente; había existido una controversia sobre la celebración de la Universidad de verano que venía haciéndose en la ciudad, y al no resolverse ciertas discrepancias con la Corporación, el recurrente había decidido llevársela a Cabra; la declaración controvertida era una reacción a esta decisión, y como la controversia había alcanzado estado público, no había peligro de que nadie la interpretara de otra forma. Es decir, se trataba “de un modo de expresar la Corporación su desagrado por una decisión del actor, la de trasladar la celebración de los cursos de verano a otra localidad, no de atribuirle caracteres deshonrosos o de calificarle de indeseable para la colectividad”.

Lo importante sin embargo es lo que añade el TC, haciendo suya la mejor parte de la Sentencia de la AT de Sevilla:

“ … la no vulneración del derecho al honor en este caso nada prejuzga sobre si los Ayuntamientos u otras instituciones públicas análogas tienen o no habilitación legal, en cuanto tales personas jurídicas, para hacer declaraciones como la aquí considerada o, en general, para criticar a los administrados. … no puede equipararse la posición de los ciudadanos, de libre crítica de la actuación de las instituciones representativas en uso legítimo de su derecho fundamental a la libertad de expresión, a la de tales instituciones, cuya actuación aparece vinculada al cumplimiento de los fines que les asigna el ordenamiento jurídico, entre los cuales ciertamente, no se encuentra el de atribuir calificativos a sus administrados. … El que el calificativo empleado no pueda considerarse ofensivo contra el honor del ciudadano afectado no implica, por tanto, asentir sobre la regularidad y pertinencia de la decisión municipal” (F JCO CUARTO).

La semilla de la buena doctrina prende en la Sala Tercera, frente a las declaraciones municipales de “persona non grata”.

Estas cosas dichas de paso (“obiter dicta”) son el punto de  partida de una a nuestro juicio acertadísima doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección 4ª, de las que es ponente el magistrado D. Rafael Fernández Montalvo,  que comienza con la Sentencia de 17 de julio de 1998, (rec. 6168/1992), por la que se confirma la dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29 de noviembre de 1991, que anulaba  acuerdos del Ayuntamiento de Oleiros declarando “persona non grata" a un ciudadano.

La Sala Tercera señala que la cuestión planteada en el recurso no consiste en dilucidar si se ha vulnerado o no el derecho al honor del ciudadano, sino en “examinar y decidir sobre si dicha Corporación tenía potestad o competencia para formular semejante declaración” o, en otros términos , “si los Ayuntamientos u otras instituciones públicas análogas tienen o no habilitación legal, en cuanto tales personas jurídicas, para hacer dichas declaraciones de persona "non grata" o, en general, para criticar a los administrados”.

La Sala contesta negativamente con las palabras de la STC 185/1989 que antes subrayábamos. Y añade:

“ … una declaración que no procede de alguno de los miembros de la Corporación, sino que constituye la manifestación de un juicio que pretende atribuirse a la propia Corporación en cuanto tal, como decisión municipal, ha de encontrar una habilitación legal, que, en el presente caso, no se encuentra ni en las competencias municipales nominadas del artículo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril, en las diversas legislaciones sectoriales ni en la propia cláusula de la autonomía municipal al no aparecer concernido el interés municipal o las necesidades de la comunidad vecinal”.

Esta doctrina se reitera en Sentencia de la misma Sala, Sección y Ponente, de 24-11-2003, -rec. 7786/2000, con dos importantes precisiones.

La primera, es que no cabe sostener la exención o limitación de la justiciabilidad de esta clase de acuerdos a base de considerarlos “actos políticos”. Se acota con precisión esta categoría en la que de ningún modo se puede incluir “…un acuerdo municipal -no del Gobierno o de algún Consejo de Gobierno de Comunidad Autónoma- y no se dicta en el ejercicio de la función de dirección política o en el ámbito de relaciones constitucionales. Constituye, en definitiva, un acto municipal plenamente fiscalizable en sede contencioso-administrativa”.

La segunda es que la legitimidad de la declaración como “non grata”, tampoco puede fundarla la Corporación (u otra Administración de que se trate), “…en una actuación o comportamiento de la persona o empresa destinataria que considera no ajustada a Derecho”, puesto que, “No es tal declaración un mecanismo de reacción reconocido por el ordenamiento jurídico al que pueda acudir la Administración local, cuando ésta dispone legalmente de suficientes mecanismos de autotutela declarativa, ejecutiva y de coerción, … sin recurrir a una descalificación formal, que puede comportar un desprestigio y, en todo caso, un reproche sin respaldo normativo ni garantía de procedimiento (FUNDAMENTO JURIDICO SEXTO)”. En el caso se había declarado “non grata” a una compañía mercantil, Telefónica Moviles, S.A.

Se reitera esta doctrina en la Sentencia de la misma Sala Tercera y Sección Cuarta, e idéntico Ponente, de 23-2-2004, -rec. 7431/2001, también se refiere a un acuerdo municipal de declarar “non grata” a la misma empresa de telefonía que en el caso anterior, y reitera también la doctrina de las dos anteriores, en términos literales.  Y teniendo en cuenta el especial grado de difusión que la Corporación otorgó deliberadamente a su acuerdo (referido a la misma Compañía), se le condena a dar a la misma Sentencia idéntica publicidad y difusión, a su costa.

Fin de la parábola. Los Ayuntamientos no están para formular reproches a los ciudadanos. Mucho menos para reprocharles que acudan a los Tribunales.

Para completar la parábola hay que hacer mención por último de la Sentencia de la Sala primera del Tribunal Supremo, de 29 de abril de 2009, (nº 293/2009, rec. 977/2003; Pte: Sierra Gil de la Cuesta, Ignacio), en la que sí se considera lesivo del derecho al honor de un ciudadano, el acuerdo del Pleno municipal que, en vista de que había interpuesto una reclamación por responsabilidad patrimonial contra la Corporación, manifestaba “Recriminar públicamente” tal decisión por cuanto, decía el Pleno, “… su pretensión de ser indemnizado supone un injusto intento de obtener un beneficio económico y un incremento de su patrimonio absolutamente inmoral”.

La Sala Primera recordaba la antes indicada doctrina del Tribunal Constitucional y señalaba que,

“…el derecho de crítica, en cuanto manifestación de la libertad de expresión de los miembros de una institución representativa -en este caso el Pleno de una Corporación Municipal-, cuya actuación transciende a la propia entidad -… merece un tratamiento distinto del que se predica respecto de su ejercicio por cualquier ciudadano, en la medida en que no se encuentra entre los fines que a tal ente público asigna el ordenamiento emitir juicios de valor respecto de la conducta de sus administrados.

(…)

Ni siquiera el interés que para la localidad y sus ciudadanos tenía la controversia … justifica per se que se puedan verter acusaciones como las que se hacen de modo gratuito,…”.

 “ …. la libertad de expresión en el ámbito de las instituciones se encuentra circunscrita a lo necesario para cumplir sus fines, entre los que no encuentra la crítica al comportamiento de los administrados”.

A esta consideración general, de que los Ayuntamientos (y las Adminsitraciones), no están legalmente facultados para dedicarse a criticar a los administrados, se añade, en el caso concreto, que el Ayuntamiento estaba formulando un reproche público a lo que no consistía sino en acudir a los Tribunales en reclamación contra una decisión administrativa.

En definitiva, la Sala primera casa la sentencia de la Audiencia provincial que por su parte había confirmado la del Juzgado, desestimatoria de la demanda. La Sala condena individualmente a los concejales que habían votado a favor del acuerdo, al pago al actor de la suma de 1.500 euros, por daño moral y dispone que se difunda el fallo en el tablón de anuncios o lugar existente a efectos de comunicaciones en la sede del Ayuntamiento de Colmenar de Oreja, por ser un medio proporcional a la difusión que en su día recibiera el acuerdo ilícito de la Corporación.

Javier Ballarin. Abogado. Madrid 21/11/2013